【專欄】稀土出口的審批迷宮：大陸管制下的企業生存戰

文/蔡鎤銘（淡江大學財務金融學系兼任教授）

引言

自2025年4月中國大陸針對7種稀土相關品項實施輸出管理強化措施以來，全球供應鏈隨即感受到劇烈震蕩。對於高度依賴大陸稀土資源的跨國企業而言，這場管制升級不僅意味著成本上升與供應不確定性，更直接暴露於一套複雜且充滿變數的出口許可申請程序之中。從文件準備的繁瑣細節，到審批時間的難以預測，再到產品是否落入管制範圍的模糊判斷，大陸的稀土出口管制已成為企業營運中必須審慎應對的重大挑戰。

雙層審查的制度迷宮

大陸的稀土出口管制建構在「輸出管理法」與「兩用品目輸出管理條例」等基礎法規之上。凡列入輸出管理清單的品項，出口商須向所在地的省級商務主管部門提出申請，經地方初審後再轉送中央商務部進行最終審批。這套「地方受理、中央審核」的雙層架構，在運作過程中衍生出諸多障礙。

許多企業在地方商務部門階段便遭遇瓶頸。根據調查，申請者反映文件提交後常因「細微」的格式問題被要求反覆修正，包括申請書缺少公司印章、騎縫章或法定代理人簽名；最終用戶證明書上負責人未親筆簽名；中譯本與原文內容不一致；或是合約編號、金額等資訊與申請書不符。這些看似瑣碎的要求，往往導致申請流程在地方階段便停滯數周甚至數月。

即使通過地方初審，文件送達中央商務部後也未必能立即進入審查程序。法規明訂商務部應在「正式受理」後的45個工作日內做出許可決定，但「正式受理」的起算點是中央確認文件齊備並立案之時。若中央審查人員發現新問題或要求補充說明，這段「受理前」的準備時間便會無限延長，使企業無法預估取得許可證的總時間。

審查時間的高度不確定性

雖然法規明訂45個工作日的審查期限，但實務操作中存在多重例外。若案件需報請國務院批准，或審查過程中需徵詢專家意見、進行實地查核，所需時間均不計入法定時限。這種制度設計使主管機關擁有相當大的行政裁量空間。

以不同稀土元素的審查情況為例，磁石類產品的審查多在商務部內部完成，相對能控制在45日內。然而，針對鎵、鍺等戰略敏感性更高的元素，審查程序往往啓動專家意見徵詢，導致整體時間延長至6個月以上。自2025年9月後，案件進入跨部門聯合審查的比例明顯增加，顯示大陸對稀土出口的審查正趨向嚴格。

這種審查時間的不確定性直接衝擊供應鏈管理。部分企業試圖透過「提前大量申請」建立安全庫存，但當申請量遠超過過去3至5年的實際出口實績時，商務部可能要求提交歷史數據佐證，甚至直接將核准數量削減至「合理」範圍，使此策略適得其反。

物項歸屬認定的模糊邊界

除了流程耗時，企業的另一大挑戰在於判斷產品是否落入管制清單，此即「物項歸屬認定」的難題。大陸於2025年4月實施的出口管制針對7種稀土相關品項，但對於經過加工或嵌入其他產品的下游製品，其管制歸屬往往難以界定。

為解決此困擾，商務部陸續發佈「兩用品目相關常見問題與回答」，針對特定產品提供非正式解釋。例如，關於永久磁石材料，官方指出僅簡單加工成型的片材、磁環等初級加工品屬於管制範圍；但進一步加工成型的馬達轉子、定子組件，或已嵌入磁石的感測器、揚聲器等電子元件，則不屬於管制對象。

然而，這類問答僅為行政指導，不具法律拘束力。商務部雖提供「事前諮詢」制度，允許企業就產品管制歸屬提請官方認定，但根據官方說明，諮詢結果「不具法律拘束力」，即便回覆「不屬於管制對象」，也不代表出口時可免除取得許可證的義務。企業即使取得書面回覆，仍須自行承擔合規責任，使事前諮詢的實用性大打折扣。

海關查驗與違規風險

更大的風險在於，若企業在未取得許可的情況下逕行出口，或對產品屬性判斷錯誤而誤報，將面臨海關的嚴格查驗與嚴厲處罰。海關在通關過程中若發現出口商未能出示許可證，且「有證據顯示」貨物可能屬於管制對象時，有權要求提交相關文件，並可依法進行判定或組織鑒定。

商務部強調，在通關申報時若未取得輸出許可證，即已構成「無許可輸出」。從公開的處罰案例可見此風險的現實性。2025年5月，上海某公司因出口純度99.95%的鉿製品時未取得許可證，遭罰款46萬元人民幣；北京某公司出口22萬余美元的鉍至印度，同樣被處50萬元人民幣罰款。福建廈門某公司將含有鏑的釹鐵硼磁石材料，以普通「鐵成分磁石」的稅則號列申報出口，經海關認定屬於管制稀土材料，最終遭罰8萬1,000元人民幣。

這些案例顯示，海關不僅查緝完全未申請許可的出口，也嚴厲追究申報不實的行為。企業若對產品屬性判斷失誤，或試圖以模糊的稅則號碼規避管制，一旦被查獲，將面臨高額罰款與商譽損失。

結語

中國大陸的稀土出口管制，透過層層關卡將許可證申請過程形塑為一場考驗企業行政耐心、法律知識與風險管理能力的嚴峻試煉。從地方受理的繁復要求，到中央審查的時間黑洞，再到物項歸屬認定的模糊邊界，每一個環節都充滿不確定性與潛在陷阱。

面對此局面，企業必須重新建構對大陸稀土供應的風險管理策略。在文件準備上，應嚴格遵循官方申請指南，逐項檢核常見錯誤。對於審查時間，應將「正式受理」前的準備階段納入整體時程規劃。針對物項歸屬認定，應善用官方發佈的問答集進行初步篩選，關鍵產品則須審慎評估是否啓動事前諮詢。在通關環節，務必確保持有有效許可證再行出口。唯有以更嚴謹的態度、更充分的準備應對這些挑戰，方能在供應鏈風險日益升高的時代確保營運的穩定與韌性。