【專欄】住宅政策建言與實踐

文/林健正(國立陽明交通大學退休教授)

簡報架構總覽
1. 問題意識與歷史回顧
2. 現行政策檢討與國際比較
3. 實務困境與制度失靈
4. 解決方案與政策建言
5. 結論
6. 參考文獻
7. 討論引導／Q&A

問題意識
高房價使年輕人負擔不起，中產階級也逐漸負擔不起。「租者恆租、買者買不起」已成現實困境，社會住宅不能只是讓青年與弱勢延長租屋貧窮的時間，而應是幫助他們累積資產、邁向自立。如果無法有效地調控抑房價，讓房價節節上漲，有錢的人買得起房屋，沒有錢的人更買不起房屋，沒有錢的人付房租給有錢人房租，房租隨著房價上漲，房東的資產愈來愈多，房客的負擔愈來愈沈重，造成貧富差距愈來愈大。

住宅政策大轉彎
住者有其屋 → 社會住宅
既然買不起住宅，就由政府興建社會住宅租給你，結果還是買不起住房。不變的硬道理：住宅是社會財，政府有責任滿足國民基本的居住與生活環境的需求。

租房 vs 租貸
房租是生活費用的支出，屬於消費財，房租藉房價及通膨而上漲，負擔愈來愈重。房貸是定期定額的儲蓄，負擔愈來愈輕鬆，並可以轉換為資產，「以房養老」是社會保險以安全體系的一個重要環節。通常房租與房貸有一個黃金交叉，在那時間點之後，房貸低於房租，形同房客在替房東繳交房貸，而產生「租不如買」的情況。

類社會住宅
廣義的出租國民住宅應包括各機關學校、國營事業員工宿舍及國防部眷村的宿舍，這些公家的宿舍是
用以照顧特定對象而非以全民為受益對象的「類社會住宅」。實施成效如何？政府使用人民的納稅錢，製造更大的不公平。

國民住宅政策(1/2)
1955年，「行政院國民住宅興建委員會」開始運作，主要任務在於興建中央新村及中央行政機關公務員的住宅問題。1975年，政府訂頒「國民住宅條例」，國民住宅的定義為「由政府機關興建，用以出售或出租與軍、公、教人員家庭之住宅。」

國民住宅政策(2/2)
1982年立法院修正《國民住宅條例》，重新將國民住宅重新定義為「由政府計劃興建，用以出售、出租或貸款自建供收入較低家庭居住之住宅」。新增項目包括：獎勵民間興建國民住宅，或者由人民自行購置自用住宅，向金融機構貸款，且由政府補貼部分貸款利息之住宅。

無殻蝸牛運動
1989年，台灣的住宅市場供應不足，導致房價飆漲，掀起無殼蝸牛運動，抗議群眾夜宿忠孝東路。行政院決定擴大興建國民住宅，並開發淡海及橋頭新市鎮，提高住宅的供給。同時，李登輝總統指示台糖配合興建6萬元/坪的勞工住宅。

國宅滯銷
1990年代，國民住宅滯銷，癥結在於申購條件限制過於嚴格(限中低收入家庭)，設計及施工品質不如市場上的商品住宅。國民住宅的售價反映建造成本，對市場上的商品住宅造成制衡的作用，國民住宅與建商住宅價差有限。

新自由主義思潮
1999年底，政府決定停止興辦國民住宅，從此商品住宅失去國民住宅的制衡，房價像是脫韁的野馬，而政府打房政策像是拔掉大牙的老虎。2010年代以後，房價蠢蠢欲動，累積上漲的能量，造成很大的民怨，對政府形成很大的壓力。

青年安心成家購屋優惠貸款
新青安政策，由政府補貼貸款利息，給予5年償還本金的寬限期，延長貸款期限為40年等，這項政策頗受年輕人的歡迎，滿足年輕人購屋的願望。自2023年8月上路至2024年5月止，新青安房貸累計撥貸57,980件、撥貸金額達4,281.3億元。為房市帶來了一波新的買氣，房價仍然狂飆不已。政府一邊鼓勵買房補貼利息，一邊又限貸打房，結果造成價格居高不下，反而對首購族形成加倍壓力。

國宅政策檢討
從1976年至1999年期間，政府曾規劃要興建至少114萬戶的國民住宅，相關計畫洋洋灑灑，然而，政策執行不力，加上土地取得困難，根據營建署統計資料，歷年由政府直接興建之國宅約174,891戶 ，計畫與執行之間落差相當的懸殊。相形之下，迄今新加坡在1959年脫離英國統治後，興建超過100萬戶的公共組屋，瑞典政府在1965-1975年期間完成興建100萬戶的公共住宅，在冷戰時期的西德政府興建超過1,000萬戶的社會住宅。

社會住宅政策
2011年，「住宅法」通過後，社會住宅開始上路，由於起步晚，規模遠遠落後先進國家，經驗顯示政府興建只租不售的社會住宅並無助房價的調控。（2015年廢止國民住宅條例！）2012年起，數度修訂「平均地權條例」，試圖遏止房市投機，厲行實價登錄、房地合一稅，限制換約轉售，解約申報須登錄，重罰炒
作行為等諸多措施，然而事後均證明打房政策總是雷聲大雨點小，並無助於政策目的之達成。

蔡英文：社會住宅政策（2016-2024)
2017年，啟動8年20萬戶社會住宅政策目標，前四年採「中央補助，地方推動」模式。在2021年進入「中央主導，地方推動」模式，分成兩類直接興建 與 包租代管。
⚫ 直接興建社會住宅 ，預計達標完成12萬戶(實際完工啟用低於3萬戶)，並規劃社福、幼托和青創等338處公益性設施。
⚫ 包租代管社會住宅 累計媒合8.9萬戶，弱勢家戶佔比48%，超過住宅法所訂的比率(30%)。

社會住宅政策檢討
截至2024年7月為止，全國所有住宅總量約 9,153,650 戶，由政府直接興建的社會住宅與整體住宅存量相比仍相對偏低。
⚫ 蔡政府在「8 年 20 萬戶」政策中，曾訂定社宅佔總住宅存量 2.5% 的短期目標。
⚫ 完成興建的社宅共有約 21,605 戶（約 0.23% ），另興建中／待開工約 37,687戶，合計達到 59,292 戶（約 0.64%）。
⚫ 先進國家普遍有至少 5%以上的社宅存量（如日本 5%、韓國 6.3%、英國16.6%…) 。
縱使達成20萬戶目標，社宅占比僅約2.2%，遠低於房價控制所需規模。

國際社會住宅比例比較

賴清德：社會住宅政策(2025-2032)
⚫ 政府新建社會住宅(25萬戶)、包租代管(25萬戶)與租金補貼(50萬戶)三項合計覆蓋100萬戶，符合全台約80多萬戶租屋家庭的需求。
⚫ 未來將擴大土地盤點及精進各項配套措施，要求整體開發區辦理區段徵收及市地重劃時，在直轄市應留設5%、其餘縣市應留設3%供社會住宅使用並專案讓售給中央政府興辦社宅。
⚫ 內政部將修訂相關法規在開發地區納入「社會福利設施用地」或「社宅專用區」，同時鼓勵都市更新及大眾運輸導向開發的「容積獎勵」及「增額容積」項目優先納入給社會住宅。
⚫ 雖然提出覆蓋100萬戶的雄心計畫，但截至2025年中，實際核定興建數量仍有限，包租代管與租補雖能短期舒緩壓力，卻無法改變政府缺乏住宅庫存、無力定義房價的結構性問題。

台灣住宅政策演進時間軸
1955：國民住宅興建委員會成立
1975：《國民住宅條例》頒布
1989：無殼蝸牛運動→擴大興建國宅
1999：停止國宅興建，轉向市場機制
2011：《住宅法》通過，社會住宅啟動
2015：年廢止國民住宅條例
2017：啟動8年20萬戶社會住宅政策
2025：賴政府提出「100萬戶三合一方案」

新加坡組屋政策(1/2)
李光耀認為房屋所有權普及化可以讓每一位公民與國家利害相連，也能讓華人、印度人和馬來人等3大族群關係更加緊密。新加坡政府以配額制度，確保每個組屋區的人口比例能夠反映新加坡人口的組成，避免形成種族的隔離。組屋讓購屋者享有安定的生活，長期穩定的住房成本，通過支付房貸而擁有房產，並且隨著時間的推移，享有房產可能會的增值，而免受通膨的影響。

新加坡組屋政策(2/2)
新加坡的常住人口為563.87萬人，其中347.2萬人(61.6%)屬於本國公民，政府提供可負擔得起住房，幾乎80%以上的新加坡公民都有資格買組屋，新加坡公民的自用住宅率超過90%，成為政府住宅政
策的典範。在新加坡，結婚生子的年輕人有優先承購或承租組屋的權利，組屋的房價大約比商品住宅便宜很多，大約是市價的40%~60%之間，同時提供優惠補助、貸款及利率，這樣的住宅政策實質鼓勵年輕人結婚生子。

香港公共住宅
以出租為主，「居者有其屋計畫」為輔，依據在線資料庫Numbeo所提供的2021年全球主要城市之房價與家戶所得比，香港為45.71高居全球第三。有人將香港的房屋政策判定為完全失敗，並主張以新加坡為師，香港政府改以推行「以置業為主導」的房屋政策，並宣稱「某程度上是走新加坡模式」。

英國的住宅政策(1/2)
在1980年代初期，英國的社會住宅數量到達700萬戶的高峰，在保守黨柴契爾夫人首相執政時，鑒於國營社會住宅制度的僵化，而開始推動right to buy與help to buy的住宅政策，將部分的社會住宅
去公有化，甚至進一步衍生出後來的buy to lent政策。截至最近的數據顯示，英國的住宅自有率約65%，剩下約400萬戶的社會住宅，主要由政府和住房協會負責管理和營運，為低收入家庭、老年人、殘障人士與其他有特殊住房需求的人士提供出租住房。

英國的住宅政策(2/2)
有鑒於住房供應不足，房價上漲，現在的工黨政府恢復強制性的房屋建設目標，政府推動綠地帶(green-belt)建設，並優先考慮棕地用於發展，建設新城鎮和改革基礎設施，以支持住房和經濟成長。政策目標在於實現其未來五年建造150萬新房屋之承諾，最大化未來幾十年內社會和可負擔住房數量，同時關注永續發展和社區參與開發決策。

德國的住宅政策
在二戰結束後初期，西德政府大量興建所謂的「福利住宅」，總量高達1,000萬戶，可以容納3,000萬人口，之後政府持續興建或獎勵民間興廣建社會住宅，以合作社方式經營，提供住戶30年低廉的租金。
德國的法令規定，對租屋的人提供相當的保障，例房東與房客簽訂長期租約，房東不能任意要求房客搬家，房租不能高過合理房租的20%，房東不能任意調漲房租。德國的自有住宅擁有率為52.5%！

定義地價策略的錯誤
我國政府透過新訂或擴大都市計畫，持有大量的可供建築土地，卻以標售土地充實財源，助長房價的飆漲，再加上房地產的競租與尋租現象，有錢人集中住在蛋黃區，造成社會貧富階級的隔離，埋下更大仇富的因子，產生年輕人對社會的疏離感。區段徵收配餘地與市地重劃抵費地應優先由政府自行興建社會和
可負擔住房，另可併行合建分屋的模式，由政府提供土地，民間出資興建，提高政府住戶的庫存量，進而有能力定義地價、房價與房租。

住宅市場機制失靈
統計數據顯示，2009~2017年期間，我國新建住宅平均一年開工量約7.7萬戶。從2018年後就突破到10萬戶以上，一路攀升到2023年的14.6萬戶；全國待售新成屋於2023年已突破9萬戶。台灣住宅供給並未短缺。高房價的癥結在於市場機制失靈，政府無法透過足夠的自有庫存壓制市場價格，例如新加坡政府持有8成以上住宅可直接影響市場機制。我國政府應該興建大量的青年住宅及合宜住宅，提高政府直接興建
住宅的庫存量，並且決定讓售給有需要的對象，例如由已結婚生小孩的年輕夫婦申購。

「合作住宅」的解決方案(1/2)
⚫ 合作住宅係工業革命後，社會改革學家提出的主張，透過社群合作的機制，由社區或企業提供負擔得起且相對舒適的住房，以滿足城市化低收入者住房的需求。
⚫ 德國柏林「MietshäuserSyndikat」制度，透過居民共同擁有且非營利營運的方式，不但控制租金，也培養社區凝聚力。台灣可推動《住宅合作社法人條例》試辦都市再生或勞工社區。

「合作住宅」的解決方案（2/2)
⚫ 政府不再標售區段徵收的配餘地與市地重劃的抵費地，改以讓售方式，有償提供給由非營利的住宅法人機構，興建年輕人及勞工負擔得起的「合作住宅」。
⚫ 政府有償提供適當的土地，鼓勵企業推動員工安家計畫，以興建的成本價讓售給有自用住宅需求的員工，視為企業的社會責任。
⚫ 現行政府推動的社會住宅，只租不售造成沈重的財務負擔，很快會到達難以為繼的臨界點，權宜之計改採取租售並行，購屋者以成本價取得自用住宅，政府可回收房地成本，繼續興建更多的社會住宅。

結論：務實的住宅政策
單一只租不售模式，不但使政府承擔長期財務壓力，也剝奪住戶「累積財富」與「融入社區」的動機與權益。若能建立可申購、租轉售制度，則能讓住宅政策兼具社會正義與經濟永續。在「住者有其屋」與「社會住宅」兩者之間，務實的住宅政策應該是以「住者有其屋」為政策導向，由政府直接興建「青年合宜住宅」，獎勵住宅法人機構興建「合作住宅」、鼓勵企業推動「員工安家計畫」，同時推動可以由租轉售的「社會住宅」照顧弱勢家庭。

參考文獻
林健正：從住者有其屋走向社會住宅的陷阱, 上報, 2024年7月8日。
https://www.upmedia.mg/news_info.php?Type=2&SerialNo=205662&utm_source=newsshare-link
林健正：台灣可以從德國的社會住宅政策得到的啟發, 上報, 2024年, 4月29日。
https://www.upmedia.mg/news_info.php?Type=2&SerialNo=200306&utm_source=newsshare-link
林健正： 「合作住宅」才是解決高房價問題之鑰, 上報, 2023年11月24日。
https://www.upmedia.mg/news_info.php?Type=2&SerialNo=187978&utm_source=newsshare-link
林健正：給總統候選人 住宅政策的建言,自由時報, 2023年12月18日。
https://talk.ltn.com.tw/article/paper/1621337
林健正：租金高於房貸… 政府應再蓋國宅, 聯合報, 2024年4月1日。
https://www.lovebtp.com.tw/2024/04/01/%E7%A7%9F%E9%87%91%E9%AB%98%E6%96%BC%E6%
88%BF%E8%B2%B8
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討論引導／Q&A
1. 台灣是否需要推動「租售混合」的新社會住宅模式？
2. 社會住宅政策是否應有如健保般的「分級補貼」？
3. 合作住宅法人制度是否有可行推動的立法基礎？
4. 如何讓青年、勞工真正負擔得起可居住的空間？