【專欄】美國造船業的危機：保護主義與國際合作的兩難抉擇

文/蔡鎤銘（淡江大學財務金融學系兼任教授）

引言

美國海軍的全球霸權正面臨前所未有的挑戰，原因在於其造船業的長期衰退。隨著中國大陸造船能力迅速崛起，美國的商船建造比重已萎縮至全球的0.1%，而大陸則占據55%以上。美國海軍艦艇數量（296艘）已被中國大陸（370艘以上）超越，凸顯其海軍力量的相對弱化。美國政府近年推出多項政策，試圖振興造船業並強化海軍實力，但保護主義法規與國際合作的矛盾使得這一目標充滿挑戰。本文將分析美國造船業衰退的結構性因素、當前政策舉措及其困境，並探討國際合作的潛力與挑戰。

美國造船業的結構性衰退

美國造船業的衰退源於多重結構性問題，其中最關鍵的是保護主義法規的長期影響。1920年通過的《商船法》（Merchant Marine Act，通稱「瓊斯法案」，Jones Act）要求所有美國沿海貿易船舶必須在國內建造、註冊並由美國公民擁有和運營。這一法規旨在保護本土造船業，卻導致美國造船廠與全球競爭隔絕，缺乏技術升級與投資動力。結果，美國造船業的國際競爭力大幅下滑，造船廠從20世紀中期的60多家縮減至2024年的僅20家小型設施。

此外，政府補助的不足進一步加劇了衰退。1981年，雷根（Ronald Reagan）政府終止了補貼高成本美國船舶建造的聯邦計劃，使僅剩的造船廠依賴海軍訂單勉強存活。相比之下，大陸在2006至2013年間為造船業提供約910億美元補助，而美國僅投入15億美元。這種資金差距導致美國造船廠無法更新設備或吸引足夠的熟練勞工，造船工人數量從1940年代的75萬人銳減至2023年的10.5萬人。

保護主義法規的另一層影響在於勞動成本與效率問題。美國造船工人的薪資與零售業相差無幾，導致勞動吸引力下降，技術熟練度不足，進而造成海軍造船項目頻繁延誤。例如，1933年的《購買美國法》（Buy American Act）要求國防部採購的產品必須在美國製造，而1983年的《伯恩斯-托勒夫森法》（Byrnes-Tollefson Act）進一步禁止在國外建造海軍艦艇船體或上部結構。這些限制使得美國無法利用成本較低的海外造船資源，進一步削弱其應對大陸海軍擴張的能力。

振興造船業的政策努力

為應對造船業的危機，美國政府近年推出多項政策，試圖扭轉頹勢。2024年12月，參議員馬克·凱利（Mark Kelly）與托德·揚（Todd Young）提出《美國造船與港口基礎設施繁榮與安全法案》（Shipbuilding and Harbor Infrastructure for Prosperity and Security for America Act），旨在10年內將美國註冊國際商船從80艘增至250艘。該法案借鑒大陸的補助模式，強調公共資金、激勵措施和勞動力培訓，而非直接修改《瓊斯法案》，以避免政治阻力。

2025年2月，參議員麥克·李（Mike Lee）與約翰·柯蒂斯（John Curtis）提出《確保海軍戰備法案》（Ensuring Naval Readiness Act），允許在北約或印太地區盟友的造船廠建造海軍艦艇或部件，旨在降低成本並加快交付。此法案試圖繞過《伯恩斯-托勒夫森法》的限制，但明確排除大陸企業參與。這一政策顯示美國在保護主義與國際合作之間尋求平衡的努力。

2025年4月，川普（Donald Trump）總統簽署《恢復美國海洋霸權》大統領令，責成國家安全顧問在210天內制定海事行動計劃，內容涵蓋設立海事安全保障基金、造船融資激勵計劃及海事繁榮區等。該命令還要求商務部與運輸部提出融資與勞工培訓方案，並指示美國貿易代表對抗中國大陸的不公平貿易行為。這一系列措施顯示美國試圖通過財政支持與國際合作，重振造船業並強化海軍力量。

保護主義與國際合作的兩難

美國的政策努力在追求國內造船業復興與快速擴充海軍力量的雙重目標時，面臨顯著的矛盾。保護主義法規，如《瓊斯法案》與《購買美國法》，雖然保護了國內就業，卻限制了造船業的效率與規模擴張。改革這些法規可能引發地區經濟衝擊與政治反彈。例如，造船業集中地區的工人與企業長期依賴保護政策，任何放寬措施都可能引發強烈反對。

國際合作的潛力與挑戰

在快速擴充海軍力量的壓力下，與盟友合作成為美國的重要策略。韓國與日本作為造船技術領先的印太盟友，具備先進造船廠與成熟的防衛合作關係，能有效補充美國的造船能力不足。例如，韓國的現代重工與日本的三菱重工在商船與軍艦建造方面均有全球競爭力。透過直接採購、混合建造或吸引盟友投資美國造船設施，美國可望縮小與大陸的「艦隊差距」，同時促進技術轉移與產業升級。

然而，國際合作亦帶來挑戰。依賴盟友造船可能削弱美國本土產業的長期復興，與川普「美國製造」的政策理念相悖。此外，盟友的參與需謹慎管理，以避免技術外流或對大陸企業的間接依賴。例如，《確保海軍戰備法案》明確禁止中國大陸相關企業參與合作項目，顯示地緣政治考量對合作的限制。美國必須在短期海軍需求與長期產業振興間找到平衡，確保合作不損及本土製造能力的重建。

結語

美國造船業的衰退與海軍力量的相對弱化，凸顯保護主義與國際合作的兩難抉擇。過度保護政策削弱產業競爭力，而大陸的快速海軍擴張迫使美國急需擴充艦隊。《恢復美國海洋霸權》大統領令與相關法案試圖透過財政支持與盟友合作應對挑戰，但短期依賴盟友恐損及本土產業長期復興，政策平衡難度極高。與韓國、日本等盟友的合作雖能彌補能力缺口並促進技術轉移，卻難以根本解決結構性問題。「讓造船業再次偉大」與重振海洋霸權的口號振奮人心，但面對根深蒂固的保護主義、勞動力短缺及中國大陸的強大競爭，實現這一目標充滿不確定性，未來政策成效與國際合作進展將是關鍵。